分析:看守所改革再度胎死腹中
2015-02-15 腾讯微博569评
摘要从防范冤假错案的高度说，这样的技术性改革并不彻底，而要实现更为彻底的改革，看守所由公安机关改为司法行政机关管理，势在必行。
　　理想化的看守所管理体制改革再度胎死腹中？目前来看这种可能性极大。

　　2月15日，公安部官网转发新华社报道称，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（简称《意见》）及相关改革方案已经中央审议通过，《意见》提到，全面深化公安改革共有包括完善公安机关管理体制等七个方面的主要任务、100多项改革措施；同时还公布了公安部负责人就有关情况答记者问的消息。

　　尽管《意见》及相关改革方案全文并未披露，但纵观上述两篇颇具含金量的稿子，笔者注意到，备受关注的看守所管理体制改革只字未提。

　　由此可知，未来五年，理想化的看守所管理体制改革再度胎死腹中，几成定局。但“信任不能替代监督”，看守所管理体制由公安划归司法行政部门，这句话应当同样适用。

　　所谓理想化的看守所管理体制改革，简言之就是指将看守所由目前的公安机关划归相对独立和超脱的司法行政机关管理。近些年来，关于这项改革的呼声一直不绝，并曾经得到过官方的回应，但却迟迟无法真正破局。

　　先后担任全国政协委员和全国人大代表的中国社科院学部委员、知名法学家梁慧星等多次就此提出建议，“结果公安部不同意，公安部提出的方案是全程录像”。

　　梁慧星曾向媒体表示，“问题的根源就在部门利益，就在公安部。实际最简单做法，就是直接把这些部门划归司法部，规定司法部门有保障犯罪嫌疑人人身安全的职责，设立审讯室，那么公安就不可能想打就打，打了人司法部门就脱不了身，刑讯逼供就解决了。”

　　对此，中央政法委曾经回复称，该建议“具有建设性，2008年底中共中央转发中央政法委关于深化司法体制和工作机制改革的意见，已将其作为改革的一项重点内容，在优化司法职权配置等方面提出了相关改革措施。”但此后再无下文，这或许预示着改革的步履维艰。

　　果不其然，六年之后，这项颇具理想主义色彩的改革，却极可能再度胎死腹中，令人深感遗憾。

　　在笔者看来，看守所管理体制改革由公安转至司法行政机关，至少关系到备受社会公众关注的三个问题：一是防范冤假错案，二是保障律师会见，三是助推以审判为中心的诉讼制度改革。

　　关于防范冤假错案，《意见》提出，将完善执法责任制，健全执法过错纠正和责任追究制度，建立冤假错案责任终身追究制。探索建立主办侦查员制度，落实办案质量终身负责制。

　　公安部负责人谈到，针对防范冤假错案问题，立足侦查阶段的受立案、讯问、证据、责任等环节作了一系列制度设计，如受案立案分离和立案归口管理、全程录音录像、严格实行非法证据排除规则、建立执法责任清单制度等。

　　尽管上述措施的出发点或许是好的，但在笔者看来，这仍只是对刑事诉讼法等法律规定的重述，其基本立足点仍是在不改变看守所管理体制的前提下的公安内部重申行为，其效果将难免“穿新鞋走老路”。

　　纵观近年来披露的冤假错案可以发现，其多数发生于侦查阶段，被平反者也多在侦查阶段遭遇刑讯逼供等非法手段而得不到有效救济，从而铸成错案。而在这一环节，看守所因为在体制上受制于公安，往往难以真正发挥保护人权、制约公权的作用，从而在客观上助长了冤假错案的产生。

　　因此，如果真如公安部负责人所说，改革举措“注重监督制约，在加强内部监督的同时，拓宽外部监督渠道”，试问为什么不改由公安机关外部的司法行政机关来管理看守所，从而真正“拓宽外部监督渠道”呢？

　　关于保障律师会见，《意见》提出要完善侦查阶段听取辩护律师意见的工作制度，但并无具文阐述。公安部负责人的谈话中也未提及此事。

　　在司法实践中，“会见难”是刑事律师执业面临的三难（会见难、阅卷难、调查取证难）问题之首，多表现为公安机关直接或间接通过看守所，对依法会见的案件设置重重障碍，阻挠律师会见，由此导致进一步的律师阅卷、调查取证等层层受阻，引发刑辩律师“死磕”等现象实属必然。

　　究其原因，与看守所管理体制隶属公安机关密不可分。理想化的权力配置模式下，看守所的临时监管权力更多体现出较强的中立性。而司法行政机关来管理看守所，是与这种中立性相符的，而且也更便于律师会见，防范冤假错案。

　　但在目前的管理体制之下，公安机关与看守所实质上是一体的，这就导致一旦侦查机关对被羁押人员“上手段”或者刑讯逼供，而律师又被阻碍会见，这不仅危害公安机关公信力，也侵犯了律师和当事人的诉讼权利，从而掩护了冤假错案的产生。

　　曾经有人给出反对理由，认为司法行政机关管理看守所的能力欠缺。对此笔者不敢苟同。在目前体制下，司法行政机关承担着管理监狱的职能，为什么就不能管理看守所呢？在笔者与一些看守所一线工作人员的交往中，他们也认为，整建制地将看守所由公安划归司法行政机关，对实际监管工作并无太大影响。

　　应当承认，近些年来，公安监管机构进行了一些技术性改革，对保障在押人员权利有积极作用。但从防范冤假错案的高度来说，这样的技术性改革并不彻底，而要实现更为彻底的改革，看守所由公安机关改为司法行政机关管理，势在必行。

　　关于以审判为中心的诉讼制度改革，《意见》提出诸如建立健全讯问犯罪嫌疑人录音录像制度等数项技术性举措，但究其实质仍是前文所称“不改变看守所管理体制的前提下的公安内部重申行为”，此不赘述。

　　强调诉讼制度改革“以审判为中心”，源于中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这是对过去“以侦查为中心”的诉讼制度的拨乱反正，是辩冤白谤、防止错案的当务之急，是当前贯彻依法治国方略的关键环节。

　　实现诉讼制度改革“两个中心”的转换，当然对公安侦查提出了更加符合法治标准的工作要求，上述技术性举措是题中的应有之义。但真正的釜底抽薪之举，仍然是看守所管理体制由公安划归司法行政机关，继而从技术上同时也是根本上实现侦查机关与辩护人、当事人诉讼地位在侦查阶段的平等，且可以尝试由司法行政机关从外部加强对公安机关侦查行为合法性的监督和审查。

　　在司法实践中，由于看守所与公安机关的一体关系，律师在侦查阶段难以有效介入，诉讼制度往往异化成“侦查独大”的局面；法院、检察院对侦查机关“配合得多，制约得少”，甚至有“侦查机关是做饭的，检察院是端饭的，法院是吃饭的，律师是要饭的”这样令人尴尬的说法，刑讯逼供、超期羁押、律师权利被侵犯等乱象屡禁不止，以查明事实、定罪量刑为目的的庭审常流于形式，由此成为冤错案件滋生的温床。

　　刑事诉讼是一个科学的体系，包括侦查、公诉、辩护、审判、执行等环节。中国的刑事诉讼呈流水线型。依据宪法和刑事诉讼法等法律规定，法院、检察院和公安机关办理刑事案件时的关系是“分工负责，互相配合，互相制约”，这样设计的目的是“保证准确有效地执行法律”。但实践表明这一意图未能取得理想效果，往往流于“配合为主，不见制约”。

　　不过当依法治国被执政党再度重申并提高到“全面推进”层面的时候，这种理想化的公检法关系应该回归原位，而看守所管理体制改革则是其中基础性的关键环节。

　　看守所管理体制改革，正如公安部负责人所称，“有体制机制上的制约等因素”，但未能“聚焦问题、触及根本，对一些多年积累下来的制约公安工作发展进步的深层次、老大难问题进行破题”，则令人遗憾。

　　究其原因，公安部负责人的相关说法或许可以提供参考：全面深化公安改革，“关键是要紧紧抓住影响人民群众安全感和满意度的突出问题”，把改革的指向聚焦到“提高治安防控水平和治安治理能力上”。

　　腾讯新闻客户端特约评论员 齐艺